发达国家大数据政策比较《转》二

叶子颜

                三、大数据技术能力提升政策比较分析
                        技术能力储备是确保数据价值得以实现和产业化推广应用的重要支撑。大数据先行国家十分重视政府在推动大数据技术创新、能力储备中的政策扶持作用，国内相关部门和地方也先行颁布政策进行技术储备，这些政策分别从基础研究、关键技术研发、产业扶持、人才培养、资金保障等角度为相关产业、研究机构提供技术创新环境。
                        （一）基础研究与关键技术研发
                        在大数据应用的技术需求牵引下，数据科学研究显得越发重要。美国大数据战略确立了国家科学基金会在基础研究中的核心地位。为促进基础研究，国家科学基金会采取相关政策措施包括：将向美国加州大学伯克利分校资助一千万美元，帮助他们研究如何整合机器学习、云计算、众包（crowd sourcing）三大技术用于将数据转变为信息；提供对地球研究、生物研究等基础性研究项目的拨款等。在关键技术研发方面，联邦部门大数据项目列表[1]详细部署了国防、民生、社会科学等领域的核心关键技术研发。英国大数据研究扶持与技术研发政策包含在《英国数据能力战略》中，重在体现对高校、研究机构的资金扶持和合作平台搭建。在国内，国家发改委将数据分析软件开发和服务列入专项指南，科技部2013年“国家重点基础研究发展计划（973计划）”中已经将智能感知、社交网络分析、互联网言语信息处理等大数据技术列入资助范围，《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》、《重庆市大数据行动计划》均对基础研究和关键技术研发进行了详细部署。
                        （二）人才培养
                        随着大数据产业的发展，人才问题将变得越来越紧迫。Gartner预测，到2015年，全球大数据人才需求将达到440万人，届时仅有三分之一的需求能够得到满足。当前，人才培养已被各国政府纳入推进大数据发展的重要议程中。美国《大数据研究与发展计划》的一个重要目标是“扩大从事大数据技术开发和应用的人员数量”。通过国家科学基金会，鼓励研究性大学设立跨学科的学位项目，为培养下一代数据科学家和工程师做准备，设立培训基金支持对大学生进行相关技术培训，召集各个学科的研究人员共同探讨大数据如何改变教育和学习等。英国《英国数据能力战略》对人才的培养做出了专项部署，包括在初、中等教育中加强数据和计算机课程学习；全面评估当前大学各学科所教授的数据分析技能是否需要进一步完善并实现跨学科交流；通过奖学金、项目资助的形式支持高校培养满足当前和未来数据分析需求的人才；政府与相关专业机构一起强化数据科学这门学科，勾画数据分析行业不同的发展道路，鼓励更多人将数据分析作为事业来追求。澳大利亚《公共服务大数据战略》强化政府部门与大专院校合作培养分析技术专家，同时计划将各类大数据分析技术纳入现行教育课程中，强化人才储备。法国《政府大数据五项支持计划》中第一步计划便是引进数据科学家（datascientist）教育项目。上海、重庆大数据行动计划也从鼓励高等院校和企业合作、高校课程设置、高层次人才引进、专业培训等方面强化数据科学人才培养工作。
                        （三）产业扶持
                        真正实现大数据对经济社会的价值贡献，离不开对大数据相关产业的扶持。
                        在产业扶持方面，《英国数据能力战略》指出英国政府将通过多种途径为大数据产业提供扶持，在资金支持方面，英国政府将为本国公司与有关组织提供更多机遇和便利，以获取欧盟研究与创新资金——展望2020（Horizon 2020） 的资金支持，同时将各类大数据分析中心纳入“英国资本投资战略框架”中，促进大数据分析技术的研发与产业应用。在产学研结合方面，英国还通过建立研究成果展现门户、搭建多种合作交流平台等方式，促进产业与各类研究、学术机构之间的合作和成果转化。在国内，上海、重庆等地的大数据行动计划均强化对大数据产业培育和扶持。《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》中强调营造和完善大数据技术和产业发展所需的政策环境、融资环境、创业环境以及公共服务体系，支持6类以上大数据商业应用系统的研制，培育一批带动本地数据产业发展的行业龙头企业，成立“上海大数据产业技术创新战略联盟”等等。《重庆市大数据行动计划》将加快大数据产业发展作为首要任务，拟完善大数据生态产业链并建设大数据产业基地，同时，加大对市级大数据重点项目在项目核准、财税优惠、用地保障、电力保障等方面的支持力度。
                        （四）资金保障
                        明确具体资金保障是国外大数据政策的一大亮点。继美国宣布投资两亿多美元促进大数据研发后，英国、法国也相继宣布政府对大数据的投资。2013年1月，英国财政部明确将投入1.89亿英镑用于大数据和节能计算技术的研发，旨在提升地球观测和医学等领域的大数据集分析能力。同年4月，英国经济和社会研究委员会又宣布将新增6400万英镑用于大数据研发，其中3400万英镑将用来建立“行政数据研究网络”，用于汇聚政府部门和机构所收集的行政数据，促进发挥政府数据对科学研究、政策制定和执行的作用。法国政府宣布将在2013年投入1150万欧元，用于7个大数据市场研发项目，旨在通过试点探索，促进法国大数据发展。重庆市大数据行动计划中拟设立重庆市大数据产业发展专项资金，优先对重点项目给予资金支持。上述国家和城市对大数据的投资，体现出一定的共性特征：一是投资领域均是关乎国家竞争力和全民生活福祉的重要领域，这些领域仅凭市场资本无法推动；二是强化投资的核心目的是提高关键领域的大数据技术能力，这是技术得以市场化应用的基础前提。
                        （五）各国技术能力储备政策比较
                        尽管我国暂未制定大数据国家战略，但有关部门和地方已先行出台了计划或政策推动技术储备，本文一并纳入比较。下表2可以看出，在大数据技术能力储备方面，各国均有侧重点。
       

               

                        从纵向政策要点来看，注重人才培养、产业扶持、资金保障是多数国家的共识，这三方面正是政府为产业发展构建良性生态环境的政策落脚点。从横向国家来看，美国、英国国家层面配套技术能力储备政策较为完善，这也是两国引领大数据前沿的主要原因之一。我国由于是地方性行动计划，且更注重基础技术研发和环境搭建，因此配套政策也较为明确。相比，法国和澳大利亚的配套政策还有待进一步完善。
                        四、大数据应用与管理政策比较分析
                        促进大数据发展，除了搭建技术能力储备政策外，还需要从应用实施的角度，制定配套推进政策、规划试点示范项目，推动战略规划的具体落地实施。
                        （一）应用推进政策比较
                        1、数据开放与共享
       

                大数据应用的基础是数据足量全面。为加强各部门所掌握的海量数据资产开放与共享，促进社会应用创新，美、英、澳、法等国政府均制定政府数据开放共享政策。具体统计如下表：

                        上述国家在政府数据开放政策上具备两个共性特征：一是数据开放政策均建立在开放政府行动之下，使得数据开放有了更高的战略支撑；二是建立数据开放门户成为普遍趋势，有力保证政策得以落地。
                        美国是政府数据开放与共享的领头者。从其政策制定脉络来看，数据开放共享分为两大维度：一是对公众对社会，大力推动政府数据开放，先后制定了一系列确保公众平等获取数据、开发利用数据的政策法规，二是对政府自身业务管理，积极制定信息共享战略法规，特别是在国家安全等方面，基本要义是确保在正确的时间将正确的信息分享给正确的人。英国政府数据开放十分强化政策的执行力度。《开放政府白皮书》明确要求各政府部门每隔2-3年就要制定详细的数据开放策略，阐述近两年他们将要对外开放的数据内容、首次开放时间、数据更新频率，以及促进市场使用这些数据的政策、原则，并定期进行数据开放总结汇报，真正确保数据开放政策落到实处。
                        2、隐私与数据安全保护
                        大数据所带来的一个全新挑战就是对个人隐私与数据安全的威胁。因此，需要通过法规政策强化大数据应用过程中对个人隐私与数据安全的保障。当前大数据应用所适用的隐私与数据安全保护法规政策大多沿用多年前的法规文件。但个别国家已经开始针对大数据特点制定专项的隐私与数据安全政策。例如，在个人隐私保护方面，英国《开放数据白皮书》明确将在公共部门透明度委员会（监督各部门数据开放的核心机构）中设立一名隐私保护专家，确保数据开放过程中及时掌握和普及最新的隐私保护措施，同时还将为各个部门配备隐私专家；二是内阁办公室强制要求所有政府部门在处理涉及到个人数据的数据时都要执行个人隐私影响评估工作（Privacy Impact Assessments），为此还专门制定了非常详细的《个人隐私影响评估手册》，三是各政府部门开放数据策略中均明确将开放数据划分为大数据（big data）和个人数据（my data），大数据是政府日常业务过程中收集到的数据，可以对所有人开放，而个人数据仅仅对某条数据所涉及到的个人自己开放。在数据安全方面，澳大利亚政府于2012年7月发布了《信息安全管理指导方针：整合性信息的管理》为海量数据整合中所涉及到的安全风险提供了最佳管理实践指导。
                        （二）项目实施规划比较
                        试点示范项目的规划是推动应用实施的重要政策手段之一，通过规划政府领域的大数据试点项目，有效带动政府社会管理和公共服务中的大数据技术应用，通过规划商业领域的大数据试点项目，充分鼓励应用模式创新，促进技术研发，推动产业发展。
                        在国外政府大数据试点项目规划方面，美国政府最为明确，其特色主要是“聚焦政府领域应用，落实具体部门”。美国《大数据研究与发展计划》以及与计划同时发布的更为详细的联邦部门大数据项目列表，均是对涉及国家战略发展、不便市场化的重要核心领域大数据项目的战略性部署。同时，这些项目实施落实到具体部门和机构，便于有效执行。美国拥有世界领先的IT企业和大数据研发实力，商业领域的大数据应用已经广泛开展，因此政策引导重在推动政府领域的项目实施。在我国，上海、重庆的大数据计划中，均对试点示范项目作出了部署，与美国相比，特点主要是“综合部署政府与商业领域应用，全面推进项目实施”，对中国而言，大数据刚刚起步，相关技术与产业发展较美国、英国等发达国家薄弱，客观上需要对政府重要服务和管理领域以及重点行业领域进行项目规划，通过试点示范带动发展。
                        五、结语
                        总体来看，国外政府大数据政策措施体现出如下明显特征：一是颁布战略规划进行整体布局。为抢占大数据先机，增强国家在大数据领域的国际领先地位，大数据先行国家均将发展大数据提升为国家战略予以支持；二是注重构建配套政策，包括人才培养、产业扶持、资金保障、数据开放共享等，为本国大数据发展构筑良好的生态环境。
                        随着数据的与日俱增及其背后所蕴藏的巨大价值，大数据正在成为信息时代发展的新潮流，提早进行大数据发展规划及相关政策制定就显得非常必要。由于各国大数据技术基础、市场基础、数据文化氛围不同，各国的政策侧重点存在一定差异。对我国而言，大数据市场刚刚起步，配套规划与政策还存在较多缺口，为稳步推进我国大数据技术应用与产业发展，在政策环境构建方面：一是要加快研究制定大数据发展国家战略。战略应进一步阐明大数据的有利发展机遇，规划重点领域的大数据研究计划，布局关键技术研发方向，强化大数据基础设施建设和人才培养，加强对大数据产业的扶持，做好体制机制、资金、法规标准等方面的保障等，真正将促进大数据发展提升为国家行动，为后期专项政策制定、项目规划等提供依据。二是借鉴国外政府大数据政策，勾画符合我国实际的大数据配套政策制定路线图，注重从战略技术能力储备和战略应用实施两个角度，明确相关部门权责，为大数据产业孵化、技术研发、推广应用营造完善的政策环境。
                        作者：张勇进，博士，国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长，国家信息中心网络政府研究中心主任助理；王璟璇，博士，国家信息中心信息化研究部助理研究员，国家信息中心网络政府研究中心咨询部副主任

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